عنوان: مزیت بودجه‌ریزی عملیاتی در شهرداری ها
مولف: سید یوسف اکبری نسب (کارشناس ارشد مدیریت)
موضوع: مدیریت اقتصادی و مالی
سال انتشار(میلادی): 2020
وضعیت: تمام متن
منبع: ارسال شده توسط مخاطب پایگاه مقالات علمی مدیریت www.SYSTEM.parsiblog.com
تهیه و تنظیم: پایگاه مقالات علمی مدیریت www.SYSTEM.parsiblog.com
 چکیده:
    بسیاری از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه دنیا در تلاشند نظام بودجه ریزی خود را در یک فرایند بهبود یا تغییر به یک نظام عملکرد محور یا عملیاتی که در آن ارتباط بین اعتبارات بودجه ای و عملکرد دستگاههای اجرائی شفاف و قابل درکارست، نزدیکتر سازند و از این طریق پشتوانه اطلاعاتی معتبر و قابل اطمینانی برای تصمیمات بودجه ای دولت و مجلس فراهم آورند. شهرداری ها به عنوان یک نهاد عمومی مانند دولت تمام فعالیت های مالی خود، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه ها که به منظور اجرای برنامه ها ووظایف متعدد خود صورت می گیرد را در چهارچوب قانون بودجه انجام می دهند، بنابراین روش بودجه ریزی نقش بسیار مهم وحیاتی در تحقق اهداف شهرداری ها ایفا می نماید. بودجه ریزی عملیاتی یک برنامه تلفیق عملکرد سالانه و بودجه سالانه می باشد که روابط بین سطح اعتبارات برنامه و نتایج مورد انتظار را نشان می دهد. همچنین تائید می کند که یک هدف یا مجموعه ای از هدف ها باید با مقدار معینی از اعتبارات به دست آید. یک بودجه عملیاتی علاوه بر تخصیص هزینه های فعالیت، همه فعالیت های مستقیم و غیرمستقیم مورد نیاز برای پشتیبانی یک برنامه را تعریف و تعیین می کند. برای اصلاح نظام بودجه‌بندی لازم است در بالاترین سطح تصمیم گیری شهرداری، اشتراک نظری در خصوص کارآمد کردن نظام برنامه‌ای و بودجه‌ای به وجود آید که البته به معنی شفافیت فرآیندهای تخصیص منابع و ارتباط با استراتژی‌ها و اهداف، رعایت اکید انضباط مالی، استقرار مدیریت پروژه و تأکید بر رعایت اولویت های استراتژیک در تخصیص منابع و بهبود شیوه های مدیریت بودجه است.
کلیدواژه: بودجه، بودجه ریزی عملیاتی، شهرداری ها.

مقدمه
 در حال حاضر با توسعه وظایف و افزایش هزینه‌های مدیریت شهری و پیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت اولیه خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستم‌های برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید تا تصمیم گیرندگان را قادر سازد تا دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات بهتری در مورد نتایج عملکردها و هزینه‌های اجرای فعالیت‌ها داشته باشند. این امر موجب توجه شهرداری‌ها به اقتصادی بودن، کارایی و اثربخشی منابع موجود از جمله مدیریت مالی شد. مواجهه با این شرایط نه تنها نیاز به بهبود روش‌ها و رویه‌های بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی سیستم را مطرح ساخت، بلکه بعد جدیدی برای تصمیم گیری در مدیریت مالی شهری به وجود آورد. بودجه شهرداری‌ها باید بر اساس برنامه‌ها و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آن‌ها تنظیم گردد. بودجه در شهرداری بر اساس وظیفه به چند دسته تقسیم می‌شود که سه دسته اصلی آن شامل خدمات اداری، خدمات شهری و خدمات عمران شهری است که برای هر یک از این طبقات، بودجه ای در نظر گرفته می‌شود. از این رو منظور از بودجه جاری، میزان اعتباری است که در بودجه هر سال، بابت هزینه‌های جاری و همچنین حفظ و نگهداری سطح فعالیت‌های شهرداری، در نظر گرفته می‌شود و با توجه به این که بخش عمده ای از این اعتبارات، مربوط به حقوق، دستمزد و ... است، امکان تصمیم گیری در مورد نحوه تخصیص این اعتبارات برای شهرداری وجود ندارد. منظور از بودجه عمرانی، میزان اعتباری است که در بودجه هر سال به منظور اجرا و راه اندازی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و توسعه سطح خدمات شهری، در نظر گرفته می‌شود. میزان قابل توجهی از سرمایه گذاری شهرداری‌ها را اعتبارات عمرانی تشکیل می‌دهد و تصمیم گیری در مورد میزان سرمایه گذاری و تخصیص اعتبارات عمرانی به طرح‌ها و پروژه‌های موجود از اقدامات حساس و اساسی شهرداری هاست. ارزیابی کامل مسئولیت پاسخگویی مدیریت شهری و در رأس آن شهرداری‌ها، مستلزم اندازه گیری صحیح و دقیق هزینه‌ها، درآمدها، دارایی‌ها و بدهی‌ها در جهت محاسبه بهای تمام شده فعالیت‌ها، محصولات و خدمات و تهیه بودجه‌ریزی عملیاتی است.

مبانی قانونی ضرورت بودجه‌ریزی عملیاتی
 بر اساس ماده 23 آیین نامه مالی شهرداری‌ها، مصوب تیر ماه 1346، بودجه شهرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت‌ها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود، همراه با برآورد منابع مخارج و درآمدهای لازم برای تأمین هزینه آن‌ها پیش بینی می‌شود و پس از تصویب انجمن شهر (شورای اسلامی شهر) قابل اجراست. در حال حاضر بودجه ریزی عملیاتی در بسیاری از کشورهای توسعه یافته استقرار یافته است. در کشور ما نیز لزوم برقراری سیستم بودجه ریزی مورد توجه قرار گرفته و در این راستا دولت موظف شده است تا پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به تدریج زمینه‌های لازم را برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در کلیه دستگاه‌های اجرائی به نحوی فراهم آورد که لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش عملیاتی تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود. مبانی قانونی ضرورت بودجه‌ریزی عملیاتی عبارت است از:
1. بند نهم سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، موضوع اصلاح و تقویت همه جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی.
2. بند(ه) ماده 214 قانون برنامه پنجم توسعه کشور، موضوع تهیه استانداردهای ملی حسابداری، حسابرسی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه ای و قیمت تمام شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی.
3. ماده 219 قانون برنامه پنجم توسعه کشور، موضوع استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه به تدریج زمینه‌های لازم برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در کلیه دستگاه‌های اجرایی را فراهم آورد به نحوی که لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذکور تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.
4. اجرای بند 32 سیاست‌های کلی برنامه پنجم و استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، اعتباراتی که بر اساس قیمت تمام شده موضوع ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری اختصاص می‌یابد، پس از پرداخت به واحدهای مربوطه بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و فقط بر اساس آیین نامه‌های مالی و معاملاتی و اداری و استخدامی هزینه می‌گردد که متضمن پیش بینی نحوه نظارت بر هزینه‌ها و تحقق اهداف پیش بینی شده است و با پیشنهاد معاونت وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
5. بند (ب) تبصره 23 قانون بودجه سال 1381و بند (ر) تبصره یک قانون بودجه سال 1382 موضوع اصلاح نظام بودجه نویسی و اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه‌ها، توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور.
6. ماده هشتم دستورالعمل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد بند (ب)، تبصره چهارم قانون بودجه سال 1383، موضوع تهیه صورت‌های مالی پایان دوره مطابق با چارچوب تدوین شده توسط وزارت امور اقتصاد و دارایی.
7. چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی در جهت تقویت و کارآمد کردن نظام بازرسی و نظارت و همچنین اطلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهای نظارتی و بازرسی.
8. ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اختصاص اعتبارات هزینه ای از محل بودجه عمومی دولت بر اساس قیمت تمام شده به دستگاه‌های اجرایی.
9. ماده 88 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اصلاح نظام حسابداری، پرداخت مبتنی بر عملکرد و بودجه‌ریزی عملیاتی توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.
10. ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع اصلاح نظام بودجه‌ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور.
11. ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه کشور موضوع افزایش کارایی، بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول و هدفمند نمودن تخصیص منابع بر اساس دستورالعمل مشترک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی.

 همچنین بند (و) ماده 31 قانون برنامه چهارم توسعه کشور، دولت را موظف به تدوین استانداردهای ملی حسابداری طرح تملک دارائی‌های سرمایه ای برای تعیین دقیق عملکرد حساب‌های سرمایه گذاری بخش عمومی و تعیین قیمت تمام شده طرح‌ها نموده است که این امر در ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 مجلس شورای اسلامی و همچنین جزء (ج) بند 9 ماده واحده قانون بودجه سال 1389 نیز مورد تکلیف واقع گردیده است. بودجه‌ریزی عملیاتی به عنوان یکی از شیوه‌های جایگزین بودجه‌ریزی سنتی همیشه مدنظر تصمیم‌گیران عرصه مالی کشورها بوده است و در ایران نیز تأکید بر این موضوع از قانون بودجه 1382 شروع شد و در برنامه چهارم توسعه نیز الزاماتی در خصوص آن مد نظر قرار گرفت و در نهایت در بند «32» سیاست‌های کلی برنامه پنجم مورد تأکید مجدد قرار گرفته است. به رغم تصویب «قانون مدیریت خدمات کشوری و «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» تلاش‌های صورت گرفته در سال های  اخیر  زمینه های مناسبی را برای  استقرار این راهبرد فراهم کرده است.

مزیت های بودجه ریزی عملیاتی
 وجه تمایز این سیستم از بودجه ریزی، تأکید روی اهداف، نتایج و منابع حاصل از هریک از اقلام هزینه ای و یافتن پاسخ به این سؤال است که درآمدها به چه منظور خرج می‌شوند. اختصاص هدفمند اعتبار به فعالیت‌های هر سازمان، می‌تواند ضمن شفاف سازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایج هزینه‌ها را فراهم سازد. با توجه به حرکت رو به رشد اصلاحات در ارائه خدمات، اصلاح روند بودجه‌ریزی با تکیه بر هماهنگی‌های فرابخشی و درون بخشی از جمله اهداف برنامه‌ریزی منابع مالی و بودجه به شمار می‌رود و این امر تنها در سایه تعامل و ایجاد زبان مشترک برنامه‌ریزی و بودجه بندی در فرآیند تدوین بودجه میسر خواهد شد. به این ترتیب می توان گفت بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده از آن برنامه را نشان می دهد. یعنی با هر میزان مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموع معینی از اهداف تعیین شود. بودجه ریزی عملیاتی بر اساس وظایف، عملیات و پروژه هایی که سازمان‌های دولتی تصدی اجرای آن‌ها را به عهده دارند، تنظیم می شود. در تنظیم این نوع بودجه به جای توجه به کالاها و خدماتی که دولت خریداری می کند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیت‌ها، خود فعالیت‌ها و مخارج کارهایی که باید انجام شود، مورد توجه قرار می گیرد. در بودجه عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌ها، حجم عملیات دولت و دستگاه‌های دولتی طبق روش‌های علمی مانند حسابداری قیمت تمام شده محاسبه و اندازه گیری می شوند(فرج وند،1377). لذا رویکرد این بودجه‌ریزی عبارت است از تمرکز بر شاخص‌های اندازه گیری نتایج و پیامدهای عملکرد در ارتباط با فرایند برنامه‌ریزی استراتژیک، تأکید بر کنترل، عدم تمرکز مالی و حذف بوروکراسی در تصمیم گیری بودجه و تغییر در پاسخگویی در قبال مقررات به پاسخگویی در قبال نتایج(Anders,2001,p:20). مزیت عمده بودجه ریزی عملیاتی صرفه جویی است و مزایای دیگرآن عبارتند از:
1. شفاف سازی فرآیند بودجه ریزی
2. صرفه جویی اقتصادی
3. پرهیز از موازی کاری
4. ارتقای کارآمدی
5. افزایش کارآیی و اثربخشی عملکرد دولت و سازمان‌ها از طریق تمرکز منابع در جهت ضروری ترین نتایج
6. اصلاح و بهبود تصمیم گیری در مورد مؤثرین راه برای استفاده از منابع محدود کشور
7. بهبود عملکرد از طریق پیوند دادن بودجه و عملکرد برنامه
8. مسئولیت پذیرتر ساختن مدیران در قبال تصمیماتی که روی نتایج بودجه تأثیر می گذارند.
9. حمایت بهتر مدیریت توسط پیوند نتایج بودجه و برنامه و سنجش عملکرد بودجه با سنجش عملکرد برنامه در فرآیند کنترل و گزارش نتایج .
10. ارائه سیستم و فرآیندی که در آن تصمیم گیری‌های مربوط به بودجه اساساً بر پایه ای قابل سنجش و اهداف دارای اولویت صورت می گیرد .
11. افزایش پاسخگویی بر اساس نتایج: اگرچه بسیاری از دولت‌ها دسترسی به اطلاعات عملکرد خود را امکان پذیر می سازند، اما اطلاعات عملکرد منتج از بودجه ریزی عملیاتی می تواند به شیوه‌های مختلف نظیر اسناد بودجه ای برنامه‌های راهبردی و گزارش عملکرد به اطلاع عموم برسد.
12. بهبود مدیریت عملکرد: اطلاعات عملکرد بیشتر مورد استفاده مدیرانی است که مایلند کارآیی عملیاتی برنامه‌ها و فرآیندهای کاری خود را افزایش دهند.
13. بهبود نحوه تخصیص: در بودجه ریزی عملیاتی منابع با شاخص‌های عملکرد مرتبط می شود. مرتبط ساختن برنامه ریزی راهبردی به تخصیص منابع یکی از الزامات اصلی تخصیص منابع بر مبنای هدف است.

جمع بندی
     در بودجه عملیاتی برآورد هزینه برمبنای عملیات و برنامه های مختلف سازمان انجام می گیرد و بدین جهت برآورد هزینه در مراحل اولیه توسط افرادی صورت می گیرد که نظارت مستقیم بر عملیات را به عهده دارند در شرایط کنونی بسیاری از عملیات مشابه که هدف واحدی دارند توسط دستگاه های مختلف دولتی اجرا می گردند. حتی تقسیم کار بین دوایر و ادارات یک سازمان به نحوی است که از تکرار و اشتراک وظایف جلوگیری به عمل نمی آید، در نتیجه حدود مسئولیت و جوابگویی به دقت معلوم نیست و تعیین هزینه عملیاتی که هدف واحدی را در بر دارند میسر نمی باشد. بنابراین شرط اولیه، اجرای نظریه جدید، برآورد هزینه به تفکیک برنامه ها و عملیات سازمان های دولتی است و برای این منظور کلیه عملیات مشابهی که برای اجرای هدف واحدی اجرا می گردند، باید جمعا در یک واحد سازمانی متمرکز شوند و از موازی کاری و انجام یک فعالیت مشابه در دستگاه های متعدد اجتناب شود. لذا استفاده از روش های نوین بودجه بندی علاوه بر این که از کندی کار دستگاشهرداری ها و اسراف اموال عمومی جلوگیری می کند، در پیشبرد مقاصد اجتماعی و اقتصادی نیز بسیار مؤثر بوده و شهرداری ها از این طریق می توانند منابع را به نحو عادلانه و مطلوب هزینه نمایند.

مأخذ
فرج وند، اسفندیار(1377)، فراگرد تنظیم تا کنترل بودجه، چاپ اول، تبریز: انتشارات احرار.
Anders,Kathleen K(2001), Beyond Results: Accountability, discretion and Performance Budge Reform, JAI,An Imprint of Elsevier Science.

...

توصیه: براساس هماهنگی انجام شده با دیجی کالا، شما میتوانید کلیه کتاب ها، مجلات علمی داخلی و خارجی، پادکست ها، نرم افزارها و ابزارهای آموزشی مورد نیاز خود را از طریق لینک زیر به صورت مجازی و با قیمت مناسب خرید کنید:

--خرید کتابهای علمی
--خرید کتابهای صوتی (پادکست)
--خرید مجلات داخلی و خارجی
--خرید نرم افزارها و ابزارهای آموزشی